当粮食解决不了饥饿时

    2004年12月，印度洋海啸来袭，造成25万多人死亡，伟大的全球人道机器开始启动。排在捐赠物第一位的当然是食物——一袋袋粮食通过空运和海运抵达灾区，特别是受灾最严重的印尼亚齐省。

    但这种援助有用吗？失去生计的亚齐人需要粮食，实际上当地有充足的粮食出售。当时，印尼外长曾呼吁外界不要运送大米。

    尽管沿海地带一片狼藉，在距离不远的内陆地区，生活一切如常——事实上，粮食收成相当好。真正扰乱粮食市场的不是海啸，而是不断涌入的一袋袋大米。许多人得到免费大米，造成当地市场上的大米卖不出去。农民亏本，供应链瓦解。

    “向灾区运送商品，反而伤害了当地生产者。”英国乐施会美国分会的政策主任高文·克里普克说，“向灾区运送食物的做法弊大于利。”

    因此，当地几个援助组织尝试了其他办法。他们买下当地粮食，免费发给需要的人。英国“救助儿童基金会”及世界援助和救援合作组织向灾民提供现金或代金券，让他们可以像以前一样到市场上购买粮食。

    提供钱币而非粮食援助的想法并不新奇，但它仍仅占世界粮食援助的一小部分。亚齐似乎是在更大范围内试点该构想的绝佳地点。

    这些项目绝大部分取得了成功——成本比运送粮食更低廉，也更受当地人欢迎。提供的食物营养更充足，得到现金援助的人们也可以吃到更多新鲜食物。在得到现金援助的家庭，大家可以共同决定如何使用这笔钱。

    但是，并非所有突发事件都与亚齐的一样。在有的地方，民众挨饿是因为没有粮食。而在有些地方，粮食充足，市场也在正常运转——但民众太穷，买不起粮食。

    在那些地区，为个人或慈善组织提供现金来购买粮食，不但可以降低粮食援助的成本，还能更快速、更公平。通过增加而非削弱当地农民的利益，现金援助也可以帮助这些国家避免今后的饥荒。

    每一个主要的人道主义粮食援助国，都会灵活选择最佳援助方式——可以直接运送粮食，也可以在灾区购买粮食，或仅提供现金或代金券。

    但美国除外。美国可谓世界最大援助国，却仍局限于从国内运送一袋袋的谷物和豆类。仅有15%的美国人道主义粮食援助不受限制，可以从美国以外购买。

    现在奥巴马政府提议，赋予美国捐助机构更多灵活性。在刚提交国会的2014年年度预算中，不受限制的援助份额已从15%增至45%。

    这项提议也通过终止第二项无效率事件（即众所周知的货币化进程），而使粮食援助变得现代化。这项提议正计划要求美国的公司不仅要提供商品，也要为严重营养不良的人提供超级营养的食品——总而言之，使粮食援助实现现代化。 

    在今年4月10日的一次演讲中，美国国际开发署行政官员拉吉夫·沙阿表示，“随着更高效援助方式的出现，以及最佳操作实践的成形，我们认识到，当前的粮食援助方式（在某些情况下），已成为阻碍人们完成使命的绊脚石。” 

    美国粮食援助速度缓慢、效率低下。美国政府问责局2009年的报告显示，对于南撒哈拉非洲地区，相对从美国运送来的粮食，世界粮食计划署在当地采购的粮食成本降低34%(远洋运输费用占美国粮食援助成本的一半)，运输时间缩短100天。

    沙阿说，如果将在当地采购的粮食援助比例提升至45%，美国就可以在同等支出条件下，多援助400多万人。

    放开粮食援助限制也在其他方面有好处。在粮食没用的地方，现金可以发挥作用。我就曾报道过，在索马里，由于当地环境危险，救助人员无法进入，这种情况下，代金券和现金使饥饿者吃上食物。

    向灾区运送粮食的最大危害，或许是造成一种需求循环。海地之所以长期饥荒，一个重要原因是免费或得到大量补贴的进口大米，摧毁了海地水稻种植户。

    2010年3月，地震发生两个月后，时任海地总统的勒内·普雷瓦尔就请求美国“停止粮食援助，以便我们恢复经济，创造就业”，但美国没有停止。

    事实上，在参议院外交关系委员会作证时，美国前总统克林顿曾为自己的政策道歉。因为那项政策，海地充斥着得到政府补贴的美国大米。那是贸易，不是援助，产生的后果一样。

    美国《纽约时报》