地方干部是如何应对官员绩效评估的

    研究者指出，中国的地方政府绩效评估体系，虽然在理念和技术上借鉴了“新公共管理”，但两者有重要区别。这套评价体系亦为希望晋升的干部提供了激励机制。

    中国的公共政策决策主体是一个高度集权的系统。然而，为了照顾地区差异，中央需要容许地方在执行中央政策时有一定的自由裁量权。那么，如何在给予自由的同时，确保地方干部不会偏离中央要求的大方向？一套绩效评估体系至关重要。这套体系如何运转，地方干部如何应对，是理解和分析政策在地方执行时的重要维度。

    最近，德国学者Thomas Heberer和René Trappel在学术期刊《当代中国》上，对这个问题进行了细致的描述和分析。

    两位研究者开篇即指出，中国的地方政府绩效评估体系，虽然在理念和技术上借鉴了“新公共管理”，但两者有重要区别。

    “新公共管理”希望通过把政府产出量化的方式，减低上级监察下级表现所付出的成本。中国的绩效评估体系则在此基础上更进一步，有了一些额外功能。比如，藉此对地方干部的“品行”进行改造，使其更符合中国传统文化意义上的“好干部”。绩效评估同时亦是上下级进行讯息交流的重要渠道。

    最后，这套评价体系亦为希望晋升的干部提供了激励机制——这些附带功能恰恰是理解“具有中国特色”的政策执行和绩效评估的关键。

    具体而言，绩效评估可以分为三类：

    目标考核：这是和“新公共管理”最为接近的方式。政策指标细分为大量不同的子项目，通过下级政府和上级签订责任协议的方式，进行确定和分配。

    领导干部考评：除了绩效考评外，具体的地方领导个人还需要接受上一级党委组织部的考评。考核内容包括领导的个人能力、道德、生活作风等方面。

    一票否决：在头两项考评中取得“优秀”的评分，只是获取晋升的必要条件，因为还有权重更大的“一票否决”项目。如果在一些特定项目，比如计划生育、社会稳定、地方经济发展方面不达标，即便地方干部完成了其他指标，也几乎不会有晋升的可能。因此，“一票否决”的项目也被称为“硬指标”，其他没有这样相对权重的被称为“软指标”。

    对追求晋升的地方干部而言，最重要的是完成“硬指标”，而不是全部指标。因为在资源和条块关系的约束下，这经常是不可能的任务。事实上，上级政府亦明白其中的情况，因此只要完成了“硬指标”，地方干部在其他项目上不达标也极少会受到惩罚（除非被媒体曝光）。

    然而，在“硬指标”上达标并不是容易的事。于是，地方干部衍生出了对绩效评估的三种不同回应。

    一是政策创新：这是最为积极的一种回应。被验证为有效的新方法，往往会以“模式”、“典型”的形式在全国范围内推广。成功探索新“模式”的地方干部，自然晋升机会也更多。

    二是实干：即中规中矩地执行上级要求。政策创新虽然吸引力大，但也面临着失败的可能。因此，老老实实地执行政策是更为保险的策略。只要达标，没有政策创新也同样能够获得正面的评价。

    三是规避：如果达标已经不可能，地方干部还可以通过串通上级政府的方式，来规避更上级的考评。

    两位研究者在结论部份认为，这套绩效评估体系以及地方干部的应对方式，至少产生了几个值得注意的后果。

    首先是一套不同地方层级之间的双向交流机制。对上级政府而言，绩效评估是他们控制下级行为的利器；而对希望晋升的地方干部而言，这是一套强大的激励机制。

    其次，为了应对绩效评估，双向交流同时也加速了不同层级的地方干部之间的结盟。其中的一个衍生品是官员的腐败和派系势力的滋长。当失去上级的保护伞后，下级的干部也很难独善其身。

    最后，由于中央政策指示通常都比较笼统，如何理解和执行中央的意图是一道“开放题”。绩效评估由此可能引起希望晋升的地方干部进行政策创新，而非纯粹地中规中矩地执行政策。

    （本专栏由“政见”团队供稿）

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