美国把“修墙”搞成了持久战

    美国总统特朗普为了在美墨边境修墙而签署了紧急状态法案，大约可以抽出80亿美元修建高墙。不出意料的是，紧急状态一出就引起了强烈反弹，不仅国会反对总统侵蚀拨款权，联邦法院系统也开始作出反应，有联邦法院法官公开“挑衅”特朗普，说要在法院见。

    截至3月上旬，全美16个州已联合向旧金山的第九巡回法院提起诉讼。继国会众议院否决“建墙令”之后，民主党人在参议院也有很大机会启动否决权。特朗普声称，“我们会在最高法院赢得胜利”。就目前的形势看，此次紧急状态法可能引起比2017年旅行禁令更严重的宪政之争，“三权制衡”却又“三权相争”的美国政治机器再次忙碌起来。

    特朗普说，进入国家紧急状态并不是什么稀奇的事，以前的总统都干过。这在相当程度上的确是事实，现在还有一些法案在执行。只不过，之前的总统宣布紧急状态，没有哪次与最高立法机构发生如此剧烈的冲突，也没有引起如此激烈的宪政之争。

    1976年，美国国会通过了《全国紧急状态法》，为总统宣布进入紧急状态提供了法律依据。问题在于，总统在什么情况下会宣布紧急状态，依据是什么，没有用白纸黑字写明，赋予了行政首脑相当大的自由裁量权。国家紧急状态，顾名思义就是非同寻常的情势，尤其是在美国的安全或利益受到威胁的时候，准许白宫采取非常措施。

    那么，特朗普将美墨边界的事态视为紧急是否合理？美国国土安全部前部长纳波利塔诺在“Politico”网站发表文章，认为美国面临的主要安全挑战并不是南部边境的非法移民，因为非法移民已大量减少，美国面临的主要威胁还是在互联网领域，还有极端天气带来的损失。

    如果南部边境不是主要的安全威胁，那是不是还需要紧急状态法来筹集资金用于修墙呢？民主党议员普遍存在这样的质疑。更大的问题在于，财政权在国会手中，白宫有没有权力改变财政资金的用途？国会管钱袋子，是美国政治制度的重要基石之一。当然，鉴于白宫和国会山之间的斗争已难以调和，府会之间可以相互否决，焦点也就转移到了法院系统。

    回头再看2017年的旅行禁令，此事几经周折，最高法院在一年多之后宣布支持特朗普，这也是特朗普此次宣布紧急状态之后认定自己会在最高法院获胜的底气。比之前更有利的是，特朗普任命的卡瓦诺一路突围，成功当上了大法官，“保守主义的最高法院”已经来临。如果到明年大选处于激烈角逐的时候，最高法院站在总统一边，无疑会帮助特朗普争取连任。

    2019年的白宫已经高度“特朗普化”了，不太听话的官员纷纷离开，接替马蒂斯掌管五角大楼的代理防长沙纳汉已开始着手研究该从哪些国防项目中抽调建墙费。在目前的方案中，除了挪用修建军事设施的费用，还有打击毒品犯罪的经费，动用这些钱无疑会切割其他部门的“奶酪”。至于修建边境墙是不是阻止毒品进入美国的好办法，众人依旧莫衷一是。

    特朗普用紧急状态推动修墙，对民主党来说并不是胜利，因为白宫为修墙用尽了办法，紧急状态是民主党和特朗普斗争的结果。对美国政治制度来说，总统因为没钱就宣布紧急状态，进一步扩张了行政系统的权力，可能导致未来的国会进一步规范和收紧总统在紧急状态方面的权限。不过，对一心想连任的特朗普来说，纠纷闹得久，反倒可能利大于弊。

    作者是吉林大学公共外交学院副教授