政府关门成了特朗普的武器

    美国联邦政府又关门了。由于特朗普总统念兹在兹的美墨边境隔离墙在国会“搁浅”，相关预算案未获通过，从12月22日凌晨开始，部分“非核心”联邦政府机构宣告停摆。这是美国政府2018年内第三次关门，外界早已不再莫名惊诧——为了抢在明年民主党人控制众议院之前通过“建墙”经费，特朗普早就决心给公务员们放个没有薪资的长假了。

    政府关门作为美国特产，其历史相当悠久，比特朗普的年纪大得多。早在1870年，美国国会就通过了《反超支法案》以约束大手大脚的行政部门，1921年通过的《预算和会计法案》更是直接确立了联邦预算的现代原则。1974年，因“水门事件”而空前弱势的白宫被迫接受了《预算和截留控制法案》，从此戴上了“紧箍咒”：自那之后，联邦政府几乎再也未能成功享受一份完整的年度预算，只能依靠或长或短的“持续决议案”不断为自己“续期”。

    美国国会掌控财政预算审核权符合“三权分立”的原理，是英国议会“钱袋权”理念的延续，没有人对此多加质疑；真正招来麻烦的是美国独特的权力制衡体系，以及相伴而生的预算编制流程。不同于议会制国家，美国预算体制具有集中立法、分散和局部决策的特点，叠床架屋的预算委员会、授权委员会、拨款委员会和税收委员会都能插上一脚，更不消说，在立法和行政分支被不同派系掌控的情况下，预算案还会面临参众两院的阻击。

    用知名政治学者弗朗西斯·福山的话说，这个过程的每一步都充满了“否决点”，政府不得不面对来自各方的压力，不停地在每一个议题上过招，一次又一次地突围。

    1977年至1979年，美国民主党同时掌控参众两院和总统职位，但联邦政府还是关门了5次，足以体现美国预算体制的复杂。40年后的今天，繁冗的制度设计叠加了空前激化的政党对立，本就稀缺的党际合作几乎彻底消失，预算流程变成了按党派站队的计数游戏，结果就是，一有风吹草动美国政府便会“断炊”，公众对此见怪不怪。

    然而，美式政府关门和比利时那种经年累月“无政府”的情况毕竟不同，后者至少还有看守内阁领着公务员们干活，而美国政府一旦停摆，就意味着连林肯纪念堂和自由女神像都得闭门谢客。来自高盛的分析认为，美国政府关门一星期，季度实际GDP增速将下跌0.2个百分点；2013年10月奥巴马遭遇的一场政府关门，让美国经济损失了超过240亿美元。

    福山也把愈发频繁的政府关门视作美国政治衰败的重要表征之一，但他未必能料到，如今的白宫主人不像奥巴马等前任，试图通过苦口婆心的劝说和恩威并施说服政敌以避免国家机器停转，反倒直接把政府停摆当做筹码，高调宣称如果自己的要求得不到满足，就会“自豪地关闭政府”。特朗普如此反客为主，丰富了人们对政治斗争手段的认知。

    1974年以来，美国政府关门20多次，总统换了7位，但堂而皇之地拿关停政府威胁国会的，特朗普是头一位。当然，和他就任总统以来的种种作为相比，“政府关门”算不上大的争议点；何况，就算他循规蹈矩，也不一定能避免停摆。

    美国政治已经不是历史书和教材里的模样了，它正在暴露出无数大大小小的病灶。多少年后，拿关停政府威胁国会可能会变成常规操作，今天这位不断令人惊讶的美国总统，在未来继任者的“衬托”下，说不定会成为令人怀念的“温和派”代表呢。

    作者是中国人民大学政治学博士