菲律宾的“小动作”无法改变南海新秩序

    在当事各方的力量对比已经明了的当下，菲律宾在南海的任何“小动作”都不再有意义。如何就南海新秩序的构建扮演建设性角色，才是马尼拉在外交场上应该思考的问题。

    近日，菲律宾众议院通过了一项法案，将该国非法占据的部分南海岛礁认定为“可以转让或自由使用的土地”，目的无非是鼓励民众和投资者到南海岛屿投资置业。

    在南海的大趋势面前，这样的“小动作”没有丝毫意义。

    1971年菲律宾非法占据中业岛后，在其控制的岛礁上进行基础设施建设。阿基诺三世执政期间，菲律宾在南海不断挑衅，尤其是“南海仲裁案”，虽然让马尼拉当局费了心思，但最后的仲裁结果是“南海没有岛屿”，菲律宾占据的中业岛也未获得认可。

    这样的仲裁当然是缺少权威性的。中菲博弈期间，南海的力量对比悄然发生了深刻而重大的变化，中业岛周围的渚碧礁俨然成为南海第二大岛，比中业岛大了几倍。毫无疑问，中方在南海发力的直接目的，就是对个别国家采取的对抗性政策予以回击。

    杜特尔特上台后，总体上展现出缓和与对话的姿态，反对第三方介入南海问题，更重视双边磋商，“南海仲裁案”也被搁置。至少，在本届菲律宾政府优先追求国内经济社会发展的大目标之下，这一纸仲裁并不构成什么筹码，毋宁说是菲方的烫手山芋。

    换个角度观察，阿基诺三世其实是赔本赚吆喝，即便不是杜特尔特执政，菲律宾的“强硬”也难以维系：

    其一，中国随时可以在南海进行相应的建设，就像围棋一样，虽然没有短兵相接，但“势”已经改变，格局在短短几年内全然反转，综合国力的竞争在这里得以体现。

    其二，与世界第二大经济体、全球增长最有前景的国家硬碰硬，无疑是自毁经济发展的长城，对菲律宾这样一个处于中低收入水平的国家来说，这是战略上的愚蠢。

    话说回来，菲律宾非法占据南海岛礁久矣，国内形成了比较强的舆论和利益集团。考虑到马尼拉是华盛顿的传统盟友，虽然在上世纪90年代送走了美国士兵，但菲国内仍有较强的亲美势力。阿基诺三世更是将美菲关系推到了相当高的层面，基本可以允许美军常驻。

    南海问题经过一段时间的外交博弈和政治动员，在舆论层面形成了相对固定的思维套路。杜特尔特上台后确定了新的战略，但新战略终归需要人去执行。以国防部长洛兰扎纳为首的军方高层，对老杜的新南海政策似乎存在不同看法。

    这反映了菲律宾国内政治的现实。南海问题是结构性问题，它的解决需要像剥洋葱一样循序渐进。

    菲律宾占据中业岛40多年，到现在岛上只有一条泥土跑道、300多居民和100多驻军，基本维持着“原生态”。洛兰扎纳曾宣称，要斥巨资建设这些岛礁，但雷声大雨点小，归根结底，一是钱的问题，二是中菲关系缓和的前提就包括“菲律宾在南海不再生事”。

    目前来看，马尼拉既没有足够的政治意志去建设相关岛礁，也没有足够的经济资源去做这件事。杜特尔特要抓经济，还要缉毒反恐，资源始终是稀缺的，在中菲就南海问题达成共识后，什么样的政治操作，才能让菲政府拿出巨额资金去做这种没有紧迫性的事情？

    此次菲律宾议会通过的法案，并不能带来任何实质性改变，但折射出菲国内政治的图谱，也隐约暗示了中菲关系进一步发展可能面临的阻碍。

    无论如何，南海问题已然降温，甚至不再是中菲关系的核心问题。“南海新秩序”必须依靠域内国家通过协商来构建。事到如今，菲律宾的战略价值和外交场上的最大筹码，就是如何在南海新秩序的构建中扮演建设性角色。这一点，杜特尔特政府不可能想不明白。

    作者是吉林大学公共外交学院副教授