反腐败与中国第二次政治革命
郑永年
《
青年参考
》（
2014年08月13日
03
版）
中国需要以大规模、持续的反腐败运动为契机，确立新的反腐败和预防腐败的制度体系。如果成功了，人们可以称之为中国的“第二次政治革命”。
中国的腐败已经发展到会亡党亡国的程度。怎么办？人们指向制度建设。腐败是制度的产物。首先，腐败是现存制度运作的结果，包括经济、行政和政治体制在内的很多制度。其次，反腐败的制度不作为，就不能有效遏止腐败，更不用说根除腐败了。正是在这个意义上，所有国家都会从制度入手来惩治腐败和预防腐败，确立清廉政府。
但是，对反腐败的制度建设的考量不能过于简单。中国自改革开放以来，并非没有制度建设。论反腐败制度的规模和数量，中国可能比任何国家都要大要多。每一代领导人、每一届政府都会增加一些制度和机制。
中国当下反腐败的总体策略是先治标后治本，这有很大的政治理性。从实际情况看，腐败已经发展到不治标就难以治本的地步。首先需要治标，就是要为反腐败制度的确立，营造良好的政治生态环境。从上世纪80年代到今天，中国建立了那么多反腐败制度机制，但占据这些制度的人或者反腐败者本身，往往也很腐败。结果，腐败仍然大行其道。
从这个角度看，不能低估运动式反腐败的作用，通过荡涤大面积的深度腐败局面，造就一种较好的政治生态。只有在一种比较好的政治生态之下，才能确立有效的反腐败和预防腐败的制度，用制度机制来保障清廉政府。
当然，反腐败运动本身并不能表现为仅仅是政治运动。这次反腐败尽管表现出运动形式，但已经超越以往传统的政治运动形式，至少表现为三个方面。
第一，反腐败并没有表现为民粹主义式的群众运动。从一定程度看，自下而上的群众反腐败空间已经有很大的收缩，这尤其表现在通过互联网的社会反腐败。这次反腐败的主体，乃是自上而下的党内反腐败运动。
其次，在各类腐败案例中，尽管企业界也卷入其中，但除了少数案例，这次反腐败的对象主体是党政官员，尤其是高级官员。
再次，这次反腐败运动已经倾向于在法治基础之上。反腐败的运动性质本身并没有可以质疑的，问题在于这样的运动是否有法律的基础。即使在民主国家，反腐败也往往体现为运动式的。运动式的反腐败和法治也并没有必然的矛盾，只要反腐败运动是基于法治精神基础之上。
反腐败和预防腐败的制度建设很重要，从形式和数量上看，中国都已经具备了，但仍存在着巨大的改进空间，主要是制度的有效性和权威性。
首先，中国之前反腐败和预防腐败的制度数量过多，内部制度过分多元化和分散化，制度机制之间缺少整合和协调，没有确立起政治责任制。各机构之间互相制约、推卸责任，在造成巨大的制度浪费的同时，为腐败分子创造了很多机会。
就反腐败和预防腐败制度的权威性来说，直到这次反腐败，基本上不存在制度的权威性。例如，制度机制都表现为“左手反右手”、“左手预防右手”的形式，同一级党委和政府，自己负责自己的反腐败和预防腐败。这种设计必然导致制度失效。
中共十八大以来的反腐败之所以比历次运动有效、有力，主要是因为两方面的改进。首先是这次反腐败主要是由中纪委主导，中纪委成为唯一的反腐败运动权力中心。现在全国老百姓都知道谁在负责反腐败，发现了腐败应当找谁去。其次，这个设置也确立了中纪委的权威。
如果没有这两方面的制度变化，很难想象能够查处从“苍蝇”到国家领导人级别的“大老虎”的各级官员。可以预见，在这次大规模的反腐败运动过后，这些有效的制度会更加制度化，得到巩固。
即使是这样，也不应当把反腐败和预防腐败的制度过于理想化，把所有的希望寄托在制度上，使其不堪重负。国际经验表明，一个清廉的政府不仅需要有效的反腐败和预防腐败制度机制，更需要经济、社会、行政体制等多方面的配合和协调。
就目前的中国来说，其他的体制如何能够配合反腐败呢？
经济体制改革就是要消除经济寡头的制度基础。中共十八届三中全会把“市场化”确定为企业改革的目标，就是这个方向。市场化就是企业运作的公开透明和开放性。
在经济领域，预算制度的确立也同样重要，对反腐败和建立清廉政府，具有其他制度不可替代的作用。近代以来，预算制度的确立是所有国家建立清廉政府的制度前提。所以，政府需要论证每一分钱、每一毛钱、每一元钱的用途。很容易理解为什么会计和审计等计算事业，是发达国家最重要的几个职业。从这个角度来看，今天的中国还没有近代意义上的预算制度。在没有现代预算制度的情况下，最大的反腐败运动也会是无效的。
就行政体制改革来说，要减少和控制官员的权力。“要把权力关在笼子里”，但官员手中如果掌握着太多的权力，笼子很难做。要减少权力，限定政府官员的权力范围，就要求政府要大力下放行政审批权到企业和社会中去。如此一来，政府本身的权力笼子就比较好做了。
社会改革也同样重要。腐败往往是滥用权力、权力寻租和追求特权所致。因此要减少和控制官员在各个领域的各种特权，包括社会保障、医疗、住房、教育等。各国经验表明，“特权”的社会化非常重要，即要建立所有公民包括官员在内都能享受的良好社会保障体系。如果没有，官员照样会千方百计地搞权力寻租。
从中国现实的政治生态看，现在是反腐败的一个历史机遇，也是确立反腐败和预防腐败制度的一个历史机遇。
中国的政治正处于转型之际，如果现在的腐败政治生态得不到改变，就可能出现三种恶劣的情形。第一，政权逐渐演变成右派专制统治，即经济寡头顺利地转型成为政治寡头。第二，政权逐渐演变成民粹主义，即政权失去基本的合法性，老百姓起来造反，再次出现革命性的政权。第三，政权演变成右派民粹主义，即寡头政治和社会力量结合起来，类似于今天的乌克兰的情形，一个寡头，一个政党，各政党鼓动自己的支持力量，互相恶斗。当然，在不同历史时期，也会出现这三者恶性循环的状态。
反腐败依然任重而道远。中国需要以大规模、持续的反腐败运动为契机，确立新的反腐败和预防腐败的制度体系。如果成功了，人们可以称之为中国的“第二次政治革命”。
作者是新加坡国立大学东亚所所长
摘自新加坡《联合早报》网
中国需要以大规模、持续的反腐败运动为契机，确立新的反腐败和预防腐败的制度体系。如果成功了，人们可以称之为中国的“第二次政治革命”。
中国的腐败已经发展到会亡党亡国的程度。怎么办？人们指向制度建设。腐败是制度的产物。首先，腐败是现存制度运作的结果，包括经济、行政和政治体制在内的很多制度。其次，反腐败的制度不作为，就不能有效遏止腐败，更不用说根除腐败了。正是在这个意义上，所有国家都会从制度入手来惩治腐败和预防腐败，确立清廉政府。
但是，对反腐败的制度建设的考量不能过于简单。中国自改革开放以来，并非没有制度建设。论反腐败制度的规模和数量，中国可能比任何国家都要大要多。每一代领导人、每一届政府都会增加一些制度和机制。
中国当下反腐败的总体策略是先治标后治本，这有很大的政治理性。从实际情况看，腐败已经发展到不治标就难以治本的地步。首先需要治标，就是要为反腐败制度的确立，营造良好的政治生态环境。从上世纪80年代到今天，中国建立了那么多反腐败制度机制，但占据这些制度的人或者反腐败者本身，往往也很腐败。结果，腐败仍然大行其道。
从这个角度看，不能低估运动式反腐败的作用，通过荡涤大面积的深度腐败局面，造就一种较好的政治生态。只有在一种比较好的政治生态之下，才能确立有效的反腐败和预防腐败的制度，用制度机制来保障清廉政府。
当然，反腐败运动本身并不能表现为仅仅是政治运动。这次反腐败尽管表现出运动形式，但已经超越以往传统的政治运动形式，至少表现为三个方面。
第一，反腐败并没有表现为民粹主义式的群众运动。从一定程度看，自下而上的群众反腐败空间已经有很大的收缩，这尤其表现在通过互联网的社会反腐败。这次反腐败的主体，乃是自上而下的党内反腐败运动。
其次，在各类腐败案例中，尽管企业界也卷入其中，但除了少数案例，这次反腐败的对象主体是党政官员，尤其是高级官员。
再次，这次反腐败运动已经倾向于在法治基础之上。反腐败的运动性质本身并没有可以质疑的，问题在于这样的运动是否有法律的基础。即使在民主国家，反腐败也往往体现为运动式的。运动式的反腐败和法治也并没有必然的矛盾，只要反腐败运动是基于法治精神基础之上。
反腐败和预防腐败的制度建设很重要，从形式和数量上看，中国都已经具备了，但仍存在着巨大的改进空间，主要是制度的有效性和权威性。
首先，中国之前反腐败和预防腐败的制度数量过多，内部制度过分多元化和分散化，制度机制之间缺少整合和协调，没有确立起政治责任制。各机构之间互相制约、推卸责任，在造成巨大的制度浪费的同时，为腐败分子创造了很多机会。
就反腐败和预防腐败制度的权威性来说，直到这次反腐败，基本上不存在制度的权威性。例如，制度机制都表现为“左手反右手”、“左手预防右手”的形式，同一级党委和政府，自己负责自己的反腐败和预防腐败。这种设计必然导致制度失效。
中共十八大以来的反腐败之所以比历次运动有效、有力，主要是因为两方面的改进。首先是这次反腐败主要是由中纪委主导，中纪委成为唯一的反腐败运动权力中心。现在全国老百姓都知道谁在负责反腐败，发现了腐败应当找谁去。其次，这个设置也确立了中纪委的权威。
如果没有这两方面的制度变化，很难想象能够查处从“苍蝇”到国家领导人级别的“大老虎”的各级官员。可以预见，在这次大规模的反腐败运动过后，这些有效的制度会更加制度化，得到巩固。
即使是这样，也不应当把反腐败和预防腐败的制度过于理想化，把所有的希望寄托在制度上，使其不堪重负。国际经验表明，一个清廉的政府不仅需要有效的反腐败和预防腐败制度机制，更需要经济、社会、行政体制等多方面的配合和协调。
就目前的中国来说，其他的体制如何能够配合反腐败呢？
经济体制改革就是要消除经济寡头的制度基础。中共十八届三中全会把“市场化”确定为企业改革的目标，就是这个方向。市场化就是企业运作的公开透明和开放性。
在经济领域，预算制度的确立也同样重要，对反腐败和建立清廉政府，具有其他制度不可替代的作用。近代以来，预算制度的确立是所有国家建立清廉政府的制度前提。所以，政府需要论证每一分钱、每一毛钱、每一元钱的用途。很容易理解为什么会计和审计等计算事业，是发达国家最重要的几个职业。从这个角度来看，今天的中国还没有近代意义上的预算制度。在没有现代预算制度的情况下，最大的反腐败运动也会是无效的。
就行政体制改革来说，要减少和控制官员的权力。“要把权力关在笼子里”，但官员手中如果掌握着太多的权力，笼子很难做。要减少权力，限定政府官员的权力范围，就要求政府要大力下放行政审批权到企业和社会中去。如此一来，政府本身的权力笼子就比较好做了。
社会改革也同样重要。腐败往往是滥用权力、权力寻租和追求特权所致。因此要减少和控制官员在各个领域的各种特权，包括社会保障、医疗、住房、教育等。各国经验表明，“特权”的社会化非常重要，即要建立所有公民包括官员在内都能享受的良好社会保障体系。如果没有，官员照样会千方百计地搞权力寻租。
从中国现实的政治生态看，现在是反腐败的一个历史机遇，也是确立反腐败和预防腐败制度的一个历史机遇。
中国的政治正处于转型之际，如果现在的腐败政治生态得不到改变，就可能出现三种恶劣的情形。第一，政权逐渐演变成右派专制统治，即经济寡头顺利地转型成为政治寡头。第二，政权逐渐演变成民粹主义，即政权失去基本的合法性，老百姓起来造反，再次出现革命性的政权。第三，政权演变成右派民粹主义，即寡头政治和社会力量结合起来，类似于今天的乌克兰的情形，一个寡头，一个政党，各政党鼓动自己的支持力量，互相恶斗。当然，在不同历史时期，也会出现这三者恶性循环的状态。
反腐败依然任重而道远。中国需要以大规模、持续的反腐败运动为契机，确立新的反腐败和预防腐败的制度体系。如果成功了，人们可以称之为中国的“第二次政治革命”。
作者是新加坡国立大学东亚所所长
摘自新加坡《联合早报》网
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