中国乡镇政府：夹缝生存，疲于奔命？

    澳大利亚学者史密斯考察发现，中国乡镇政府不仅忙于对外招商、对上接待，还要对下执行维稳和计生任务。在包夹之中，不少乡镇政府疲于奔命、士气低落。

    政治学界对中国县政府职能和村庄治理著述颇多，但较少审视在县和村之间的乡镇。澳大利亚国立大学的格雷姆·史密斯，在安徽考察了21个月，近距离研究乡镇政府在转型期的生存状态。

    考察发现，乡镇政府不仅忙于对外招商、对上接待，还要对下执行维稳和计生任务。在包夹之中，不少乡镇政府疲于奔命、士气低落。

    迫于发展指标的压力，乡镇政府把大批人力、物力和时间，消耗在招商引资上。在人力方面，一个招商团队往往由乡镇的一把手领衔，同时凝聚了不同部门内交际最广、思维最敏捷的工作人员。这样一来，提供公共服务的任务，就落在了平庸者肩上。而因为一把手疲于拉项目，在日常工作中，办公室主任扮演了“一人之下，万人之上”的角色。

    乡镇政府在招商方面的财政成本，也不容小觑。三年免税和廉价地皮等硬性条件，已是大行其道的招商手段。饭桌酒席上的浪费，更与乡镇财政收入不成正比。史密斯援引国内学者的研究指出，虽然县政府有伙食标准，但在招商任务面前，一切标准烟消云散。

    使乡镇政府疲于应对的，还有频繁的领导检查。有研究发现，乡镇一把手每年有100~150天要接待上级领导，偶尔还要抽调人力，临时组建不存在的机构、训练居民称颂不存在的试点，以粉饰平时鞭长莫及的领域。接待费自然也是乡镇的主要开销。有乡镇干部向史密斯抱怨说：不是自己挥霍，而是领导嘴馋、贪玩。据研究统计，陪领导唱卡拉OK、蒸桑拿和打麻将，要消耗乡镇5%~10%的财政收入。某些乡镇甚至因为接待而负债累累。

    上级政府和乡镇的分工，也打击了后者的工作投入。类似派出所、财政所和工商所等实权部门，往往接受县级以上政府领导，成为上级的“垂直单位”。农技所之类的清水衙门，则留在了乡镇一级，称为“下放单位”。下放单位因为待遇低、晋升机会少，而且看厌了乡镇为逢迎上级随意派活的脸色，士气尤其低落。史密斯的研究认为，目前的基层政治，既剥夺了乡镇对实权单位的控制，又打击了下放单位的工作热情。

    除了来自上级政府的压力，史密斯指出乡镇也受到来自下层的挤压。为了加强对村庄的管理及精简乡镇政府，大批乡镇干部被下派到村里。在史密斯造访的某些村庄，下派者甚至多过村干部。大多数下派者从事着并非分内的工作：维稳和计划生育。尤其是计生工作的“一票否决制”，即对不能完成计生任务者取消当年荣誉评选和晋升资格，使乡镇干部丝毫不敢怠慢。

    下派的趋势也影响了乡镇和村庄的政治氛围。年轻干部希望通过下派积累晋升的资本，但很多人全力游说领导，争取不去有访民和钉子户的“是非之地”。一些下派干部破坏了村里的选举公平。特别是前任支书因故下课的时候，下派干部的熟人就有了可乘之机。长期在乡镇任职而不得晋升的干部，更觉得下派是不升反降，是对政治生命的否定和浪费。

    上层和下层的双向盘磨，已经对乡镇产生了离心效应。史密斯在采访中发现，在以招商、接待、计生和维稳为主的工作中，基层工作者已经身心疲惫。首先，无论工作难易，必须按要求完成，否则批评骤至。循规蹈矩理所当然是保险的做法，可是一旦出现访民，责任都在乡镇工作者。其次，对于急急忙忙炮制的大量文件，工作者自己也觉得是无谓的文字游戏；反观闲暇时间，与清茶和报纸为伍的无聊状态同样令人难堪。对于态度消极的下属，乡镇领导也心有怨气。

    乡镇政府已经步入“建设服务型政府”的正轨了吗？史密斯的研究表明，下结论还为时尚早。

    （本专栏由“政见”团队供稿）