铁路民营化的日本经验

    日本国铁改革的经验证明，基础设施的民营化不一定会带来预想的效果，铁路建设以及维护的费用大部分难以回收，属于沉没成本，若某线路长期亏损，经营者会放弃该路段的经营，伤害到铁路的公共性。另外，也不应对民营化减轻国家财政负担抱有过度期待，公营事业特有的公有或公益的性质，不会因为转移民营而消失。

    铁路事业的经营需应市场条件的变化而不断变迁。在铁路“夕阳化”的过程中，铁路事业被赋予公共性的任务，同时也被要求提供企业型的服务。这种对立使得铁路事业的经营难以好转。在这种背景之下，各国国有铁路事业纷纷在体制内寻求改善之道。然而，在历经多次改革无效之后，多国最后不得不选择体制外的改革方式，也就是转移民营。

    日本是最早开启铁路私有化的国家之一，其改革历程已经成为许多国家进行铁路改革的重要参考。日本名古屋大学博士、台北大学公共行政系教授林淑馨撰文分析了日本铁路民营化的原因、做法和效果。

    日本国铁自1949年从官营事业改组为公共企业体以来，一直以“国民的脚”自居。根据日本国有铁道法第一条的规定，国铁设立的目的，一方面希望借由公营事业的经营形态，达到经营的自主性、效率性，同时也希望达到增进公共福利的目的。因此，日本国铁具有公共性和企业性的双重性质。

    然而，1960年以后，随着产业结构的变化以及国民所得的增加，国铁逐渐丧失了交通市场上的独占地位，其经营从1964年开始亏损。除市场原因之外，国铁的公社制度，使其受到来自行政、政治的干涉过多，缺乏经营的裁量权和自主性，员工“铁饭碗”思维严重，国铁运转效率低下。

    来自市场和体制的双重压力，使日本国铁从70年代开始便不断尝试经营改革计划，拟定国铁再造对策，但终告失败。1981年，自民党向国会提出国铁再造特别法之际，向国会提出：“国铁再造最后的办法，就是全面转移民营”。

    1986年11月，日本通过改革法案，决定国铁正式分割民营，采取特殊公司化和分割两种方式。

    所谓特殊公司化和分割，是指日本特色的“第三部门”运营。与常见的“非盈利组织”的定义不同，日本的“第三部门”指的是公私合营的企业。因为日本存在大量长期亏损的偏远线路，民间公司对运营这些线路显然没有兴趣，为了保障偏远线路上民众的出行权，日本对现有的亏损严重的线路进行废除或转换为巴士线路。并将国铁分割为六家铁路公司和一家巴士公司。

    同时，为了解决国铁庞大的债务问题，在民营化的同时，设立了国铁清算事业团，继承国铁大部分的债务，负责长期债务的处理，资产管理和处分，以及员工的就职问题。

    林淑馨认为，改革初期日本国铁民营化最大的成果，是效率的提升和服务品质的改善。改革之初的日本国铁拥有40万员工，转移民营之后则精简至19万人，在营运公里数几乎没有改变的情况下，营运效率大幅提升。服务方面，民营公司积极修正发车时刻，车辆、车站设备不良、站员态度恶劣等问题获得改善。其次，民营公司获得了经营的自主性，人事、财务、业务方面的多项管制松绑很多，连带也提升了经营的自主性。国铁民营化之后经营成绩改善很多，亏损额逐年减少。

    然而，随着改革进一步深入，民营化之后的日本国铁暴露出了很多的问题。

    首先，债务问题一直没有得到解决，因为利息滚动增加，日本国铁债务反倒有增无减。其次，由于日本型第三部门是以地方政府和民间企业共同出资、共同经营的，所以在实际的运作上公私间权责不分导致了相互推诿，形成了缺乏责任的经营体制。最后，由于民营化之后的铁路依旧亏损，大部分公司都尽可能延长车辆的使用年限，车站等基础设施的兴建与维修仍然存在问题。

    对此，林淑馨分析认为：日本国铁改革的经验证明，基础设施的民营化不一定会带来预想的效果，铁路建设以及维护的费用大部分难以回收，属于沉没成本，若某线路长期亏损，经营者会放弃该路段的经营，伤害到铁路的公共性。另外，也不应对民营化减轻国家财政负担抱有过度期待，公营事业特有的公有或公益的性质，不会因为转移民营而消失。

    林淑馨建议：今后的铁路改革可以采用“车路分离”的模式，即将线路部门事业和运输部门事业分开管理的方式进行改革。

    本专栏由“政见”团队供稿