中国海权发展的新起点

    非军事化的海上执法力量成为维护海洋权益的重要手段，从中可以看出海权的时代变化。此前，涉海部门多达十几个，参与执法的有海洋局、公安部、农业部、海关等，政出多门，力量分散，“九龙难治水”。中国此次重组海洋局以及高层次海洋战略的筹划，为中国的海上大战略奠定了国内基础。海权发展乃百年基业，智慧、魄力与耐心必不可少。

    最近国务院机构改革方案中重组国家海洋局，统一执法力量，并设置高层次的海洋委员会，研究与制定国家海洋发展战略，统筹海洋发展的重大事项。与此前成立的中央海洋权益工作领导小组办公室相映成辉，中国海权发展获得了制度性的保障，为中国迈向海洋大国夯实了制度基础。

    走向海洋是中国经济社会发展的必然趋势，也是中国走向世界的必由之路。

    作为海陆兼备的大国，中国三十多年来的迅速发展，助推了海洋意识觉醒和海权观念的培育。海洋权益争端、海上岛礁对峙等事件，都迫使中国反思并建构自己的海洋发展战略。海权的发展是一项系统与综合的工程，需要统筹规划，更需要战略耐心，而合理的制度设计与战略布局，是“循序”发展海权的前提。

    海权，内涵权力与权利。在一般人看来，海权发展与海军实力密不可分，进一步演化为对海军某些特种武器的青睐，比如20世纪初的“无畏舰”、二战以来的航母等。这种认识显然是狭隘的，无论“无畏舰”还是航母，都是海权构成的一个要素，是维护海权的重要手段。

    被誉为海权论鼻祖的马汉上校认为，海权至少包括六要素：地理位置、自然结构、领土范围、人口、民族特点、政府的特点和政策。研发何种武器更多的属于政策的内容。德国皇帝威廉二世片面地将海权理解为海军军备竞赛，1902年之后，德国取代法国成为英国主要的海军军备竞赛对手，挑战英国海权的地位，最终使英德矛盾不可收拾。

    21世纪的海权内涵已经发生了重大的变化。权利开始彰显，换言之，每个国家的海权发展要置于国内外的制度与法律框架之下。1982年的《联合国海洋法公约》，为世界各国处理海洋权益争端提供了法律参考，而各国之间双边与多边的协约，构建了处理海洋问题的规范与法律之网。

    非军事化的海上执法力量成为维护海洋权益的重要手段，从中可以看出海权的时代变化。此前，涉海部门多达十几个，参与执法的有海洋局、公安部、农业部、海关等，政出多门，力量分散，“九龙难治水”。中国此次重组海洋局，将分散的执法部门纳入到海洋局中，以中国海警局的名义进行海洋维权执法，在业务上接受公安部指导。

    另外，海洋局隶属于国土资源部，也淡化了军事色彩，减小因岛礁争端引发军事对抗的风险，同时又能协调一致，增强维权的能力。自2010年以来，中国与周边邻国之间在渔业资源、岛礁归属等问题上摩擦不断，从短期来看，一支强有力的海上执法力量是不可或缺的。3000万渔民是中国海权发展的先行者，没有海上经济的发展，海权便是无源之水。

    作为一个谋求发展的海权大国，中国需要地区性或全球性的海洋发展战略，整合海上执法力量是应急之策，而在国家大战略层面上筹划海权发展也需要提上日程。马汉所强调的海权，更多的是海战的技艺与战术，那是因为19世纪的海权是零和性的，海权发展主要的威胁还是国家之间的竞逐，而当下，海上安全的挑战主要来自海盗、海洋污染等非传统领域。所以，21世纪的中国海权需要是包容性的。而中国与周边国家在海啸预警、海上安全等领域的合作，也彰显了中国海权发展的新方向。

    海权的发展也需要国际地缘战略与国内制度安排之间相互相衔接，眼前需要与长远规划相配合，以战略性需求带动战术性安排。19世纪末的德国逐渐成为一个与英国不相上下的出口大国，包括汉堡等亲英的城市也开始主张建设德国海军与英国皇家海军一逐高下。然而，德国国内的财税体系并不足以汲取足够的资源与英国展开海军军备竞赛，国内利益集团分化、财税制度落后，都使德国无法跑赢马拉松式的海军军备竞赛。当下中国对海外市场、海外资源的依赖度不断增长，海外利益也在扩展，维护中国的发展利益是海权战略的内在要求，也需要依照利益来界定海权的发展，而非权力界定利益。

    同时，海上力量的发展要与海外利益的拓展相称，海上通道安全一直以来就是海权的重要内容。中国海上通道更多的集中于东南一线，至非洲与中东，换言之，印度洋将是中国海权发展的重点区域。虽然中国不是印度洋国家，但是与周边国家合作开发建设港口与油气管道，中国也间接成为印度洋国家。从地缘格局而言，中国海权的目标是走向“两洋国家”，除了在陆上加强与巴基斯坦、缅甸等邻国的陆上交通网络的建立，还需要勾连两洋，如同美国在巴拿马运河开凿之前，虽为两洋国家，但是东西沟通困难。中国也面临如此困境，打通从太平洋到印度洋之间的马六甲海峡，其难度要比开凿巴拿马运河更为复杂。

    因此，中国海权发展的突破口还是在南海。南海秩序犹如18世纪的地中海一样，其间地中海沿岸的大国以及海上霸主英国都参与其中。所谓秩序，即参与主体行为规则的有序化、制度化，需要强制、制度与规范三者合一。在南海秩序构建过程中，中国需要成为一个主导者，不仅需要军事力量的注入，还需要搭建南海地区海上安全机制的框架以及各方的行为规范。21世纪的海权大国，不仅是以力压人，更要以理服人。

    中国海上执法力量的整合，海洋局的重塑以及高层次海洋战略的筹划为中国的海上大战略奠定了国内基础，海权发展乃百年基业，智慧、魄力与耐心是必不可少的。