《开罗宣言》的国际法效力
——纪念《开罗宣言》发表70周年
郑海麟 香港亚太研究中心主任
《
青年参考
》（
2013年12月04日
03
版）
《开罗宣言》与《波茨坦公告》虽不属国际法上的立法条约或处分条约的类型，但它的精神及其规定，又被战后各国与日本签订的各类条约（包括处分条约与立法条约）所遵循和落实。
今年是《开罗宣言》发表70周年，由于该宣言不是以条约的名义发表，学界对其在国际法上的效力问题素有争议。又因该宣言关乎二战后国际秩序的安排，可谓兹事体大，实在有必要从国际法角度加以辨析。
《开罗宣言》是时任美国总统罗斯福、中国战区最高统帅蒋介石和英国首相邱吉尔于二战后期的1943年11月，在埃及首都开罗举行会议后，于当年12月1日所发表的对日作战宣言。宣示了协同对日作战的宗旨，承诺了处置日本侵略者的安排。主要内容有：
（一）三大同盟作战之目的在制止及惩罚日本侵略，并剥夺其自前次世界大战在太平洋上所占夺之岛屿；
（二）使日本窃自中国之领土如东北、台湾、澎湖等归还中国；
（三）在相当时期予朝鲜独立。
以上三点为《开罗宣言》精神，但在宣言的文字上还有“日本亦将被逐出其以武力或贪欲所攫取之所有土地”之规定，结合其中明确写道“使日本窃自中国之领土如东北、台湾、澎湖等归还中国”的文字，颇有对日本发动战争的行为实施处罚的意味。
而且《开罗宣言》的精神又由两年后的《波茨坦公告》直接承继下来。《波茨坦公告》于1945年7月26日由美、英、中联合发表，苏联政府于同年8月3日声明，正式参加《波茨坦公告》。公告共十三条，其中第八条对日本的领土作出明确规定：
“《开罗宣言》之条件必将实施，而且日本之主权必限于本州、北海道、九州、四国及吾人所决定其他小岛之内。
根据公告规定，日本的领土范围限于明治维新废藩置县以前的日本列岛，超出这一范围的领土，皆为日本用武力占据者（包括朝鲜、琉球群岛、台湾、澎湖列岛等），应在被驱逐之列。很明显，与《开罗宣言》一样，《波茨坦公告》乃是一个对近代日本军国主义对外扩张行为实施惩戒处分的文件。至于其是否具有国际法的法律效力？则必须结合历史事实及国际法的法理来加以评判。
首先，《开罗宣言》与《波茨坦公告》均为同盟国制订的作战计划及单方面宣布的公告，它不具有类似由缔约国双方协商为长期树立行为规范而订立的立法条约的性质。
其次，《开罗宣言》与《波茨坦公告》虽含对日本的侵略行为实施惩戒处分的性质，但它又不同于类似由缔约国双方为处理特定事件或问题而订立的处分条约。
不过，《开罗宣言》与《波茨坦公告》虽不属国际法上的立法条约或处分条约的类型，但它的精神及其规定，又被战后各国与日本签订的各类条约（包括处分条约与立法条约）所遵循和落实。例如，1951年的《旧金山和约》对朝鲜及太平洋群岛的处置，1952年《中日双边和约》对台湾问题的处置，以及1972年中日双方在北京发表的《联合声明》，都在不同程度上落实《开罗宣言》与《波茨坦公告》的规定，或强调遵循它的精神和立场。
可见，从历史事实来看，宣言与公告虽非以“条约”命名，但其法律效力远高于战后的各类处分条约和立法条约，甚且成为日本与各国签订各类条约所务必遵守的原则。这种情况，颇适合英国国际法学者麦克奈尔在《条约法》一书中所作的解释：“国际法不规定国际协议的形式，正式与非正式协议没有法律上的区别。重要的是缔约的意图，其意图可用条约、公约、议定书或附记于会议记录的宣言来记载”。另外，英国国际法学家M·阿库斯特《现代国际法概论》第三章第一节“条约”也指出：“《国际法院规约》提到‘不论普通或特别国际协约，确立诉讼当事国明白承认之规条者’。‘协约’这个词的意思是条约……其他与条约同义的词，或者说用以表示特殊类型的条约的词有协定、公约、议定书、宪章、规约、文件、盟约、宣言、约定、协约、协议、施行细则、条款等。”可见国际法意义上的“条约”的定义甚宽，种类颇多，并不限于“条约”一词，“一切正式的国际协定都是条约”，这一不成文的规定已成为国际法学界的共识。由此足证，《开罗宣言》与《波茨坦公告》虽非正式的对日条约，但它规定了日本必须承担的义务（即日本必须把东北、台湾、澎湖归还中国及给予朝鲜独立等），其法律意图非常明确。因此，《开罗宣言》和《波茨坦公告》是具有“造法”（Law-making）性质的国际协议。其法律效力是不容置疑的，否则它便不会为战后各类对日和约所遵循。
此外，国际法中的条约就其种类还有“契约条约”和“造法条约”之分。造法条约通常是许多国家所缔结的“多边条约”，规定若干共同遵守的规则，所以有国际法的造法作用。至于契约条约通常是“双边条约”，约定与两缔约国自身有关的特殊事项。《开罗宣言》、《波茨坦公告》类如“造法条约”，其中所规定日本必须遵守的规则，在当时具有国际法的造法作用。
事实上，它们对日本所产生的法律效力，在1945年9月2日签字的《日本投降书》中即获得落实，该降书第六条写道：“余等为天皇、日本国政府及其后继者承允忠实履行波茨坦宣言之条款。”同年10月25日，中华民国政府代表中国正式收复台湾，对台湾、澎湖列岛行使主权。代表中国政府接受日本国政府投降的陈诚将军当即宣布：“从今日起，台湾及澎湖列岛已正式重入中国版图。所有一切土地、人民、政事皆已置于中华民国国民政府主权之下。”中华民国国民政府恢复对台湾、澎湖列岛行使主权，是《开罗宣言》和《波茨坦公告》在国际法上产生法律效力的结果，并且通过《日本投降书》作出的承诺获得落实而产生对日本的拘束力，从此，日本再也不能在台湾、澎湖列岛行使主权。台、彭的主权事实上已回归中国，至于日本向中国交割主权的法律手续，当然必须通过双方签订一项处分条约来完成。这项处分条约即是1952年的《中日双边和约》，以及1972年中日双方发表的《联合声明》。
《开罗宣言》与《波茨坦公告》虽不属国际法上的立法条约或处分条约的类型，但它的精神及其规定，又被战后各国与日本签订的各类条约（包括处分条约与立法条约）所遵循和落实。
今年是《开罗宣言》发表70周年，由于该宣言不是以条约的名义发表，学界对其在国际法上的效力问题素有争议。又因该宣言关乎二战后国际秩序的安排，可谓兹事体大，实在有必要从国际法角度加以辨析。
《开罗宣言》是时任美国总统罗斯福、中国战区最高统帅蒋介石和英国首相邱吉尔于二战后期的1943年11月，在埃及首都开罗举行会议后，于当年12月1日所发表的对日作战宣言。宣示了协同对日作战的宗旨，承诺了处置日本侵略者的安排。主要内容有：
（一）三大同盟作战之目的在制止及惩罚日本侵略，并剥夺其自前次世界大战在太平洋上所占夺之岛屿；
（二）使日本窃自中国之领土如东北、台湾、澎湖等归还中国；
（三）在相当时期予朝鲜独立。
以上三点为《开罗宣言》精神，但在宣言的文字上还有“日本亦将被逐出其以武力或贪欲所攫取之所有土地”之规定，结合其中明确写道“使日本窃自中国之领土如东北、台湾、澎湖等归还中国”的文字，颇有对日本发动战争的行为实施处罚的意味。
而且《开罗宣言》的精神又由两年后的《波茨坦公告》直接承继下来。《波茨坦公告》于1945年7月26日由美、英、中联合发表，苏联政府于同年8月3日声明，正式参加《波茨坦公告》。公告共十三条，其中第八条对日本的领土作出明确规定：
“《开罗宣言》之条件必将实施，而且日本之主权必限于本州、北海道、九州、四国及吾人所决定其他小岛之内。
根据公告规定，日本的领土范围限于明治维新废藩置县以前的日本列岛，超出这一范围的领土，皆为日本用武力占据者（包括朝鲜、琉球群岛、台湾、澎湖列岛等），应在被驱逐之列。很明显，与《开罗宣言》一样，《波茨坦公告》乃是一个对近代日本军国主义对外扩张行为实施惩戒处分的文件。至于其是否具有国际法的法律效力？则必须结合历史事实及国际法的法理来加以评判。
首先，《开罗宣言》与《波茨坦公告》均为同盟国制订的作战计划及单方面宣布的公告，它不具有类似由缔约国双方协商为长期树立行为规范而订立的立法条约的性质。
其次，《开罗宣言》与《波茨坦公告》虽含对日本的侵略行为实施惩戒处分的性质，但它又不同于类似由缔约国双方为处理特定事件或问题而订立的处分条约。
不过，《开罗宣言》与《波茨坦公告》虽不属国际法上的立法条约或处分条约的类型，但它的精神及其规定，又被战后各国与日本签订的各类条约（包括处分条约与立法条约）所遵循和落实。例如，1951年的《旧金山和约》对朝鲜及太平洋群岛的处置，1952年《中日双边和约》对台湾问题的处置，以及1972年中日双方在北京发表的《联合声明》，都在不同程度上落实《开罗宣言》与《波茨坦公告》的规定，或强调遵循它的精神和立场。
可见，从历史事实来看，宣言与公告虽非以“条约”命名，但其法律效力远高于战后的各类处分条约和立法条约，甚且成为日本与各国签订各类条约所务必遵守的原则。这种情况，颇适合英国国际法学者麦克奈尔在《条约法》一书中所作的解释：“国际法不规定国际协议的形式，正式与非正式协议没有法律上的区别。重要的是缔约的意图，其意图可用条约、公约、议定书或附记于会议记录的宣言来记载”。另外，英国国际法学家M·阿库斯特《现代国际法概论》第三章第一节“条约”也指出：“《国际法院规约》提到‘不论普通或特别国际协约，确立诉讼当事国明白承认之规条者’。‘协约’这个词的意思是条约……其他与条约同义的词，或者说用以表示特殊类型的条约的词有协定、公约、议定书、宪章、规约、文件、盟约、宣言、约定、协约、协议、施行细则、条款等。”可见国际法意义上的“条约”的定义甚宽，种类颇多，并不限于“条约”一词，“一切正式的国际协定都是条约”，这一不成文的规定已成为国际法学界的共识。由此足证，《开罗宣言》与《波茨坦公告》虽非正式的对日条约，但它规定了日本必须承担的义务（即日本必须把东北、台湾、澎湖归还中国及给予朝鲜独立等），其法律意图非常明确。因此，《开罗宣言》和《波茨坦公告》是具有“造法”（Law-making）性质的国际协议。其法律效力是不容置疑的，否则它便不会为战后各类对日和约所遵循。
此外，国际法中的条约就其种类还有“契约条约”和“造法条约”之分。造法条约通常是许多国家所缔结的“多边条约”，规定若干共同遵守的规则，所以有国际法的造法作用。至于契约条约通常是“双边条约”，约定与两缔约国自身有关的特殊事项。《开罗宣言》、《波茨坦公告》类如“造法条约”，其中所规定日本必须遵守的规则，在当时具有国际法的造法作用。
事实上，它们对日本所产生的法律效力，在1945年9月2日签字的《日本投降书》中即获得落实，该降书第六条写道：“余等为天皇、日本国政府及其后继者承允忠实履行波茨坦宣言之条款。”同年10月25日，中华民国政府代表中国正式收复台湾，对台湾、澎湖列岛行使主权。代表中国政府接受日本国政府投降的陈诚将军当即宣布：“从今日起，台湾及澎湖列岛已正式重入中国版图。所有一切土地、人民、政事皆已置于中华民国国民政府主权之下。”中华民国国民政府恢复对台湾、澎湖列岛行使主权，是《开罗宣言》和《波茨坦公告》在国际法上产生法律效力的结果，并且通过《日本投降书》作出的承诺获得落实而产生对日本的拘束力，从此，日本再也不能在台湾、澎湖列岛行使主权。台、彭的主权事实上已回归中国，至于日本向中国交割主权的法律手续，当然必须通过双方签订一项处分条约来完成。这项处分条约即是1952年的《中日双边和约》，以及1972年中日双方发表的《联合声明》。
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