国有铁路改革 日本的“前车之鉴”

    反对国有铁路改革最重要的论点是，民营化之后，铁路安全性难以保障。20多年的民营化表明这担心是不必要的。铁路公司高度重视安全，因为大的事故可能导致公司倒闭。

    也有人担心国铁分割后，技术力量会分散，后来发现，改革后技术才取得了日新月异的发展。

    中国铁路很久以来一直师从日本，从车辆、轨道、信号系统到运营，都留下很多邻邦印记，到高铁时代，更是大量引进了日本的技术设备。事实上，日本还有一项宝贵经验，那就是国有铁路的体制革新。

    日前，应日本笹川和平财团中日友好基金之邀，我前往东京，采访了多位熟悉日本国铁改革、同时又了解中国铁路现状的学者、商业代表和官员，希望管窥日本当年国铁改革的得失，寻求中国国铁可资借鉴的经验。

    政企合一带来了巨大弊病

    作为日本派驻中国铁道部的顾问，2000年至2003年期间，铁道电气专家大沼富昭曾在北京生活了3年，与铁道部国际合作司及北京铁路局都有过广泛接触。

    谈起对中国铁路系统的感性认识，大沼富昭认为，他最初看到的情景，与日本改革之前的“国铁”很像，员工们大多工作节奏缓慢，还可以中午回家，舒服地睡个午觉。改革前的日本，铁路职工在工作时间赌博、喝酒、赏花的现象并不鲜见。

    大沼所说的日本国有铁路旧貌，是1987年之前的事情。那时，日本铁路资源80%为“国铁”所有，这是一个政企合一的巨无霸系统，医院、学校等机构无所不包。

    1980年，日本国铁职工人数达到41万多人，据估算，超过20万为冗员，而车站一级的单位超过了7000个。铁路管理本来地域性很强，而国铁机构又如此庞杂，当其管辖权高度集中于东京，导致经营的混乱和粗放。

    随着这种巨型怪物自身积弊不断累积，加之航空、公路的强力竞争，到上世纪80年代，日本国铁已经难以为继，争论了数十年的民营化改革，终于要不得已而推进。

    在大沼富昭看来，之所以进行改革，是因为日本国有铁路面临巨大危机：亏损像滚雪球一样不断累积，到改革之前，赤字已高达30万亿日元左右；此外，国铁与政治捆绑在一起，成本意识淡漠，经营效率低下，一些客、货运市场明显不大的地区，由于地方官员、议会议员与国铁高层沆瀣一气，仍可争取到新线路的建设。他们以铁路的公共性为名，实则为的是个人利益和政治目的。因此，一些线路被戏称为“政治线路”或“赤字地方线”。

    笹川和平财团的会长羽生次郎，退休前长期在国土交通省工作，曾担任运输政策局长、运输审议官、国土交通审议官等职。他也认为，效率低下是国铁的最大问题，而汽车运输的发展放大了国铁的弊端。羽生先生告诉我，改革之前，国铁平均每三年涨一次票价，巨额赤字仍像一个吞噬一切的无底洞，而私营铁路从未涨价，却运营良好。

    为了摆脱危机，1986年到1987年，日本铁路在轻微的阵痛中完成了国有铁路民营化改革，这是世界上最早的国铁改革之一。

    反对改革的理由都没站住脚

    日本国铁改革创造性地采用“区域分割”的模式（另一种代表性模式为瑞典的“上下分离”式，为多数欧洲国家效仿），将原有路网划分7个地区性子系统，包括6个客运系统和1个货运系统。这种模式划小了经营和核算单位，增强了铁路企业对运输市场的适应能力和应变能力。更为重要的是，这种形式最大限度地引入了竞争机制。

    国铁改革在日本也曾遭遇巨大阻力。无论地方政府还是员工工会，都极力反对民营化。羽生次郎在改革中负责消减亏损的地方线路。他去地方做调研，市长跟他争辩，被市长召集的市民则大声质问羽生：“你是人还是鬼？你要砍我们的‘腿’吗？” 

    巨大的负担已让政府难以承受，这一次，它终于战胜了各种阻挠。为了减少赤字，国铁改革的一项内容是压缩运营线路，在总长28000公里的线路中砍掉了6000公里。

    回想当年，反对国铁改革的最重要论点是，民营化之后，铁路的安全性难以保障。羽生觉得，20多年的民营化表明，这担心是不必要的。大沼富昭也强调说，铁路公司高度重视安全，因为大的事故可能导致公司倒闭。 

    改革前，也有一些人担心国铁分割后，技术力量会分散，后来发现这也是多余的忧虑。羽生说，国铁时代的精力主要是减少赤字，而非技术创新，改革后技术才取得了日新月异的发展。超电导磁悬浮在民营化之前研究了30年，改革后仍继续，现在已接近成功，“技术开发要与市场挂钩，不是在屋子里闭门造车”。

    民营化为铁路公司的经营带来了活力，JR（日本铁道公司的简称）创造性发展了一种商业模式，即把车站周围的地也买下来，与地产商一起开发，土地因铁路增值，形成了可观的收益。而在国铁时代，不可能有这么灵活的经营形式。

    大沼说，JR各公司都很强调铁路的便捷和快速，这是民营后竞争的结果，而之前的国有铁道不太关心这个。有了便捷与快速，铁路市场并未如改革前预测的那样逐渐萎缩，“蛋糕”反而被越做越大。如今，JR东、JR东海、JR西、JR九州都实现盈利，向政府的借债都已偿还。JR北海道、JR四国由于所在区域人口较少，还有赤字。

    一个有趣的现象是，改革之后，JR也实现了20多年没涨票价。无论如何，日本人几乎百分之百地承认，国铁改革是成功的。

    在羽生次郎看来，改革带来的负效应是竞争太激烈，公司对员工有过重的要求，比如晚点20秒就要受到惩罚。2005年，兵库县一辆普通客运列车出了点小故障，驾驶员处理完之后，为了把时间追回来，经过弯道时没有减速，导致100多人死亡。

    当然，日本国铁改革得以顺利推进，也借助了“天时”——上世纪80年代中期，日本的经济景气指数最高，市场可以消化解雇的国铁工人。

    许多国家推进国铁民营化

    在经历了艰难的国铁改革之后，日本人早就开始品尝改革的果实了。

    其实，以全球视野观之，发生在上世纪80年代的日本国铁改革并非偶然，而是与世界范围内的行政改革相呼应。当时，多数西方国家开始一种尝试：把提供公共产品或服务的行政职能交归民营，以便提高运行效率和服务质量。而国铁改革正是这一尝试的一部分。到上世纪90年代，不仅发达国家，许多发展中国家也推进了各自的国有铁路民营化。

    在担任日中友好会馆常务理事之前，作为三菱商事商务代表的武田胜年曾有过长达25年的驻华经历，而21世纪的最初几年，涉及铁路的商务谈判是他工作的主要内容。之前，武田胜年代表三菱商事与中国的化工、钢铁、造船企业有过谈判，铁道部给他的感觉非常特别，“完全是计划经济”，谈判时来的都是铁道部的官员，厂家代表只是点缀，负责最后签署合同。

    在武田看来，铁道部在谈判中非常强势，话语中的潜台词是“听不听我的话，不听就走吧”。相关中国企业的自主权很少，日方把技术转让给哪家中国企业，也是铁道部安排。

    我采访的日本铁路专家都承认一点：中国疆域广阔，路网纵横，铁路情况远比日本复杂。但他们并不认为这是维持现状的理由。

    中国也多次向日本国铁改革取经。2000年，国内曾请日本专家到北京举行“日本铁路改革演讲会”，介绍经验。据称铁道部一度考虑上下分离的欧洲方式，按轨道、信号、车辆等各种设施划分给不同公司。大沼经常接待中国国家发改委的官员。他了解到，关于国铁如何改革，铁道部是否与交通部合并等，仍有各种不同的声音，但不管怎样，这表明改革的意愿并未消退。

    本文部分数据参照了刘迪瑞的《日本国有铁路改革研究》一书